为了充分发挥我市水资源优势，提高城市竞争力，促进经济社会发展，最近，我们对我市水政执法情况进行了调查研究，情况表明，水政执法是水资源可持续利用的关键所在，但目前我市水政执法状况不容乐观，必须采取得力措施加强水政执法工作，以水资源的可持续利用促进全市经济社会可持续发展。
　　一、强化水政执法，促进水资源可持续利用刻不容缓
　　近年来，国际社会对水问题的关注程度越来越高。目前世界水资源危机日益严重,专家预测，21世纪全球受缺水影响的人口将高达30亿。全球面临的水问题，也是我国面临的水问题。虽然我国水资源总量达2.8万亿立方米，列世界第六，但人均占有量仅2300立方米，为世界人均水平的1/4，被列为世界13个贫水国之一。全国600多座城市中有400多座供水不足，其中100多个城市严重缺水，109个城市因地下水超采已不同程度地造成地面下沉，每年因缺水而造成的工业损失价值更是高达1200亿元。水质方面，全国80%的污水未经处理直接排入江河湖泊，造成1/3以上的江河受到污染，90%以上的城市水域污染严重，近50%的重点城镇的水源地不符合饮用水标准。
　　我市江河纵横交错，湖泊星罗棋布，享有百湖之市的美誉。长江境内流程145km，汉江于境内流程62km，境内还有5公里以上的河流165条，大小湖泊166个，其中主城区有湖泊38个。全市湖泊水域面积779.56平方公里，居全国各大城市首位。有大、中、小型水库273座，总库容9.25亿立方米，还有塘堰85130口。全市水域总面积2117.6平方公里，占国土面积的25%，水资源总量为7169亿立方米，具有得水独厚的优势。而成都、沈阳水资源总量分别为304.72亿立方米、359.7立方米，均被列为全国三百多个缺水城市之一。
　　我市年水资源总量虽然较高，由于多种原因，仍然存在一些不容忽视的问题。一是填湖现象较为严重。近年来，我市引以为骄傲的湖泊资源面临着违法填湖的严重威胁，建国初，我市共有湖泊200多个，现在只剩下166个湖泊。由于经济利益驱动，一些单位、部门擅自填湖现象较严重，仅近10年，中心城区湖泊面积减少7000余亩。存在违法填湖的症结在于，我市湖泊权属分散，多头管理。据水务部门称，主城区38个湖泊中，有的所有权归村集体，有的归渔场，有的归市政部门，有的归园林部门，有的归风景管理部门，有的两个以上单位混属。如此五花八门的所有权、管理权归属，埋下了较大隐患。据了解，违法填湖决大多数是由村、场、厂擅自与开发商签约卖地。另外，执法不严，处罚不力，客观上纵容了违法填湖。二是水资源污染较为严重。全市年废水排放量近8亿吨，污水集中处理率目前只有21%，56%的河流、89%的湖泊受到不同程度的污染，长江武汉段的水质已由二类降为三类，汉江多次出现“水华”，东湖多次出现“翻塘”。三是季节性、区域性缺水突出。我市水资源99％为过境客水，加上气候、地形原因，造成季节性缺水、区域性缺水突出，往往是忙完了抗洪忙抗旱，特别是北部的黄陂、新洲，多为丘陵区，地表径流多属雨洪性质，水资源利用困难，即使在大汛之年，也往往是一边防汛、一边抗旱，是我市典型的缺水区。严峻的现实给我们敲响了警钟：如果不采取必要措施，加大水政执法力度，保护好水资源，我市将会出现严重的水危机，甚至因水质性缺水而“守着江城无水喝”。
　　二、水政执法存在的困难与问题不容忽视
　　2001年9月，经过机构改革，市水务局成为主管全市水行政和防汛工作的部门。2002年初各区也相应成立了水务局。近几年来，市、区两级水行政主管部门加大水政执法力度，有力地打击了各类水事违法行为，为我市经济社会发展发挥了较好的作用。但是，由于我市执法任务重，而人员、经费不足，体制和机制等方面也存在问题，加上地方经济利益驱动，水政执法难度越来越大，各种水事违法事件时有发生，如去年沙湖填湖事件，震动全市上下，市委召开常委会专门研究处理。经过调查和归纳，目前存在的主要问题是：
　　1、水资源保护意识淡薄。目前，一些单位，特别是基层组织，对水的战略资源观念没有形成，造成对水没有计划取用、有偿使用的概念，甚至法制观念淡薄，认为本地湖泊面积大，填占一点没事。有的单位领导认为湖泊是本单位的，可以随意填占。由于水资源保护意识淡薄，水法意识不强，依法治水没有良好的社会氛围与法律环境，各种水事违法事件频繁发生，严重影响了人们的生产和生活，甚至危及生命安全。据统计，去年我市有7693只各类窨井盖被窃，造成14起伤亡事故，也造成了严重的财产损失，中心城区每个月要拿二、三十万元来购买添补窨井盖，往往是补了又被偷，被偷了又补，既“劳命”，又“丧财”。
　　2、执法经费无正常来源。我市各区水政监察大队均为事业单位，未纳入财政预算，无正常经费来源，福利待遇不能到位，影响了执法工作的开展。如青山区由于经费问题，堤防管理、排水监管、水务110等工作不能在水政大队开展，分别由堤防所和排水队负责，不利于水政队伍的建设和发展。执法经费严重不足，执法人员的工资、津贴和人身伤害保险等都无法保障。
　　3、执法力量不足。目前，各区执法大队执法人员普遍较少，不适应已经变化了的工作需要。洪山区现有注册湖泊16个，水资源量占全市中心城区湖泊水资源量80%，现有堤防设施量37.516公里，水利工程包括一座大型泵站、2座水库，800多口塘堰，300多座机站以及500多公里在排港渠，城市排水设施市政管网174公里，堪界城市排水明港明渠9条，占全市中心城区数量60%以上。而该区过去定编只有12人，实际在岗10人，无法完成如此大的工作量。今年新增了8个编制，可以稍微缓解人手不足的矛盾，但仍然较紧张。桥口区成立区水务局后，其执法范围增加了管辖210公里排水干管、18000多座进水井（检查井）、6座泵站、辖区面积达43平方公里，同时还承担区水务110联动工作职责，现只有16人，其中编制内10人，还是根据原来承担的25.25公里河道堤防执法任务确定的，实际执法人数已远远不能满足现行工作的需要。汉阳区水政队实际在岗18人，其中6人专门负责防汛费征收，征收难度大、矛盾大，每年上门收费9个月，只能收到二、三十万元。黄陂区国土面积2000多平方公里，江河总长189.5公里，湖泊21个，水库90座，水政监察大队现有29人，其中编制内只有20人，面广人少，交通工具不够，管了这顾不了那。另外，还存在一队两制，同工不同酬的问题。有的虽然核定了编制，并没有真正落实到每位执法人员的身上，导致执法人员思想比较“活跃”，影响了执法积极性，工作起来有临时观念。
　　4、执法水平参差不齐。各执法大队中，拥有法律专业的人员很少，直接影响了执法水平。在执法过程中，有的执法人员由于文化素质较低，对《中华人民共和国水法》、《防洪法》、《水土保持法》等法律法规掌握和理解不透彻，不能很好地依法行政；有的对执法认识不高，对违法的严重性认识不够，认为一些违法是小事；更有的把这些不正常的现象看成习惯的东西，对执法的严肃性认识不够。执法人员素质不高、水平参差不齐的一个重要原因是没有严把人员进口关。机关勤杂人员等素质较低、缺乏专业水平的通过关系进入执法队伍后，大部分没有专门学习法律知识，业务能力得不到提高，从而造成执法效率低、不按程序执法、执法不当等现象时有发生。
　　5、管理体制不顺。目前，水源工程、排水由市水务局管理，污水处理、供水由市城投公司（下属水务集团）管理，城市道路路面由城管局负责，而路面下排水设施属水务局负责。其结果是管水的不管供水，管排水的不管治污，管治污的不管回用，管路面的又不管路下。在农村与城市、上水与下水、水量与水质、流域与区域等方面的条块分割管理，部门或地区间政策与管理相互磨擦、抵触，从体制上形成了水资源统一管理的障碍。
　　6、执法手段不强。一方面，水行政执法力量薄弱，加上水政执法线长面广，环境复杂，地处偏远，甚至车辆无法通行，客观上加大了执法难度。目前，统一着装被取消，被误认为不具备行政执法资格，也阻碍了执法。另一方面，与其他执法部门相比，水资源执法的权威尚未树立起来，政府相关涉水部门缺乏协同作战。由于是同级执法，有的地方人为行政干预较多，说情风较重，执法难以开展。一些水事违法行为没有得到严肃查处，更助长了涉水违法现象的滋生和漫延。
　　三、加强水政执法的对策措施必须得力到位
　　各级政府和各级水行政主管部门要从战略高度认识加强水政执法工作的重要性和紧迫性，按照树立科学发展观和建立和谐社会的要求，树立以人为本、人水和谐的治水理念，遵循自然规律和经济社会发展规律，切实加大水政执法力度，实现人与自然和谐相处，促进经济社会可持续发展。
　　1、加大领导力度，为依法治水提供组织保障。加强水政执法，关键在领导，特别是主要领导。首先要转变政府职能。领导部门应从过去传统的工程项目审批、直接组织工程建设和运行管理转移到依靠法律、法规对全市水资源的开发、利用、治理、节约、配置、保护等方面进行规划、指导、监督、组织、协调、服务等政府水行政职能的履行上。其次，要认真落实依法治水“一把手”责任制。使各级领导切实把依法治水作为解决我市水安全问题的基本方略，作为全局上、长远上统管各项水利工作的根本大事，真正落实到水政工作的各个方面、各个环节。第三，要建立依法治水的考核制度和考核标准，促进各级领导下大力气抓好法制机构和执法队伍建设，为依法治水提供有力的组织保障。
　　2、加大宣传力度，增强全社会水法意识和法制观念。要积极开展水政执法宣传大联动，以案说法，在执法中宣传，在宣传中执法。同时，改革水法宣传活动依赖水务部门自身操作的运作模式，按照市场机制的原则，对水法宣传策划方案进行招投标，让专业单位提供卓越宣传服务，既可以节省经费，节约人力、物力的投入，又能提高宣传效果。要面向水务系统的广大干部职工，通过水利普法教育和专业知识的培训，提高依法治水的能力和水平，增强执法的主动性和有效性。要面向社会各界和广大群众加大执法宣传力度，增强他们的水法意识和法制观念，自觉遵守水法律法规和水事秩序，敢于同水事违法行为作斗争。通过宣传，提高全社会对水资源的认识，使人们认识水的重要性，浪费水的危害性，破坏水的危险性，缺水的严重性，调动人们保护水资源，维护水秩序，爱护水环境的积极性，增强人们科学用水、计划用水、节约用水的自觉性，在全社会真正形成水资源可持续利用的良好环境。
　　3、增加人员经费，解决水资源执法保护的“瓶颈”。要尽快解决执法队伍人员和经费问题。从全国各地解决投入问题的成功经验看，主要有这样几种方式：一是把水政监察经费纳入财政预算；二是从水利前期经费中划出一定数额资金用于政策调研和立法工作；三是从征收的水利规费中列支水政监察费用。建议我市将执法经费纳入市、区两级财政预算，解除执法队伍的后顾之忧。要按照国家行政执法体制改革的精神，相对集中规费征收权，加大规费征收力度，严格实行收支两条线，并合理安排各项支出，保障包括执法在内的各项行政工作的正常运转。
　　4、理顺关系，建立健全管理体制和运行机制。城市水务管理比较好的国家如法国、英国、德国、荷兰，都有一个共同之处，就是水资源的水量、水质真正做到了一体化管理，城市水资源的开发利用和保护工作全部由一个部门负责。我市水务一体化改革需要不断完善和深化。要切实以水资源可持续利用为目标，以提高水利用效率为核心，以水权管理为重点，建立城乡一体的水资源管理的政府宏观调控体制和市场经济调节体系，实行对一切涉水事务的统一管理，包括城乡防洪除涝、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用、水资源保护等全过程的统一规划、统一调度、统一管理等。水务部门要狠抓执法工作重点，把有限的执法人员用在刀刃上。一般情况下，要避免经常将本部门的执法人员当勤杂人员使用。要加大水政综合执法力度，将水行政执法部门的执法职能相对集中起来，整合执法力量，变多头执法为综合执法，建立统一高效的水政综合执法体系。市、区对水事违法违章行为影响大、性质严重的，要联合公安、城管、环保、建设、司法等部门开展联合打击行动。要依靠社会各方面的力量综合治理，社会各方面力量要齐抓共管，通过上下联动、部门配合，形成强大的执法声势，从而加速水资源法制化进程，促进水资源可持续利用。
　　5、加强队伍建设，提高执法人员政治素质和业务水平。我市各级水务部门要把水政队伍的自身建设作为推进依法行政工作的重要内容来抓，努力建设一支政治强、作风硬、业务精的水政队伍。建议：一是坚持年年组织培训，坚持严把入门关。凡是新进执法队伍的人员必须参加组织培训，经考试合格后方可上岗。凡是新的水事法律法规以及新的共同法律法规颁布后，都组织全体执法人员进行培训。二是对全市水资源载体，要明确责任主体。对市、区两级水行政主管部门执法的主要职能、执法管辖、职责分解等都要作出明确规定，在全市形成层层签订责任状的水行政执法责任体系，增强各级水行政主管部门和基层水管单位负责人以及各类执法人员的责任感。大江、大湖应由市级负责，除此，区域范围内由各区负责。年初对全市的水政水资源工作制定目标管理责任制，对全年的工作任务提出明确要求，制定考核标准，并在年终组织考核评比，层层狠抓水政执法责任制。三是在全市水政系统全面推行行政执法过错追究制，成立执法监督委员会，并制定和完善各种规章制度，进一步规范执法行为。

市委政研室城郊处
市水务局法规处 联合调研
执笔： 袁红瑛