武汉市委政研室

　　城市基础设施投融资问题是一个世界性难题。无论是发达国家还是发展中国家，都在积极探索适合自己国情的解决办法。英国自20世纪70年代以来，在城市基础设施投融资市场化改革方面进行了大胆探索，有很多成功的经验，我们从中可以得到一些启示。一、城市基础设施投融资市场化改革的实质是开放市场，广泛吸引社会资本进入原来由国有部门垄断的领域。我市应坚持市场化改革方向，加快城市基础设施领域市场化改革进程。 20世纪70年代以前，英国政府基本上把城市基础设施视为自然垄断的福利性产品，主要采取政府投资运营的模式，即财政出资、公共管理部门经营管理。这一做法导致财政负担很重，城市基础设施建设资金严重短缺，建设项目成本高、工期长等问题。1979年撒切尔政府上台以后，极力推崇市场机制和市场力量，开始推行以市场化为基本取向的城市基础设施投融资体制改革。整个改革大致可以分为三个阶段。第一阶段（1979-1983年）为实验和起步时期，主要是出售垄断性相对较弱的城市基础设施国有公司的股票，包括英国联合港口公司、英国宇航公司等。第二阶段（1984-1987年）为深化推行时期，市场化涉及的部门越来越多，包括很多居垄断地位的重要基础设施部门，如英国电信公司、英国天然气公司、英国机场管理局、国家公共汽车公司等。第三阶段（1988年之后）为普遍扩展时期，撒切尔政府第一次向公众明确表示，市场化无禁区，要消除对私人投资设置的壁垒，将市场化推向更多的自然垄断部门，包括所有的供水公司、污水处理公司、电力公司等，其中一部分公司的股份还由外国投资者所拥有。
　　通过三个阶段的改革，英国政府逐步减少对基础设施的直接投资，不断扩大利用社会资本的规模，将市场机制运用到基础设施投资建设和运营管理的各个环节。1997至2003年，英国已经签约的私人投资城市基础设施项目的资金总额为170亿英镑。英国现在每年大约吸引80亿英镑的社会资本（主要是私人投资）进入基础设施领域。市场化改革不仅极大地缓解了英国政府的财政压力，而且提高了城市基础设施投资经营的效率，使得英国成为欧共体中基础设施成本最为低廉、服务最为完备的地区之一。如电讯行业，1984年英国通过解除国有部门垄断，造就了欧洲最先进、最具成本效益的通讯基础设施，共有400家提供电讯服务的持牌经营商，拥有世界上最长的光纤网络，占全球光纤容量的47%。
　　正是因为走市场化的道路，可以引进社会资本和外资投资城市基础设施，弥补政府财力的不足，有利于降低政府的运营成本，为社会提供优质的公共产品和服务，自英国实行市场化改革之后，西欧、日本以及美国等国家都加快了城市基础设施投资运营的市场化步伐。英国乃至世界的经验表明，开放市场是城市基础设施投融资体制改革的大势所趋。我市城市基础设施投融资长期以来过度依赖财政和银行，虽然近年来进行了一些探索，如武汉控股通过上市筹集社会资本，武汉燃气公司与香港中华煤气公司合资，等等，但从总体上看，在拓宽融资渠道、吸纳社会或外商投资上一直没有取得实质性突破。当前，武汉正处于基础设施投资相对集中的阶段，今后一个时期要完成轨道交通、城市路网、自来水管网、污水处理等基础设施建设和改造项目，需要大量的建设资金。如，武汉市人均道路面积只有6平方米，要达到10平方米的标准，需要建设资金数百亿元。再如，我市每天的污水排放量约为270万吨，而现在的污水日处理能力只有50余万吨，污水处理率仅21.4％。污水处理率要达到国家要求的70％，必须新建14座10万吨的污水处理厂，需投资数十亿元。完成这些投资，仅靠财政是难以为继的，必须推进市场化改革。我们要坚持市场优先，加快开放基础设施市场的步伐，尽快消除社会资本投资基础设施项目的壁垒。凡是用市场办法能够解决的问题，政府就不应该包揽。新建经营性城市基础设施项目原则上应该由社会资本投资建设和运营，〖H逐步减少政府对经营性城市基础设施项目的投资。同时，要做好国有资本“退”的文章。国有资本应逐步从经营性城市基础设施领域中退出来，投向非经营性城市基础设施项目，为社会资本的进入腾出空间，同时也使得非经营性基础设施获得充足的资金来源。
　　二、城市基础设施投融资市场化的方式可以而且应该灵活多样。我市也应根据城市基础设施的性质和特点，采取不同方式吸引社会资本。无论采取哪种方式，都必须采取招投标制，实行阳光操作。
　　英国针对不同的城市基础设施，采取了不同的吸引社会资本投资的方式。具体操作办法主要有三种：一是自由竞争方式。对可以通过收费收回投资的城市基础设施项目，政府通过招标选择私人企业，由私人企业出资建设和运营管理，建成后向社会收取服务费回收投资，政府不参与投资和管理。二是政府补贴方式。对可以收费但通过收费不能完全收回投资的基础设施项目，政府通过招标选择私人企业，由私人企业出资建设和运营管理，投资主要通过向社会收取服务费回收，政府适当给予补贴。比如英国隧道建设项目，政府在建设前期提供部分资金支持项目启动，投资回收则完全由私人公司负责。又如伦敦广场地铁延伸线项目完全由私人公司举债建设，建成后政府适当出资帮助还本付息。三是政府购买服务方式。不宜通过向社会收取服务费回收投资的基础设施项目，政府通过招标选择私人企业，由私人企业出资
　　建设和运营管理，政府与私人企业签订购买服务合同，明确服务期限和付费标准。目前英国政府每年预算列支5亿英镑用于公路建设的购买服务。
　　从英国的实践来看，吸引社会资本的方式可以因项目的不同而不同，其目的都是为了提高质量、降低成本，使公众得到更好、更廉价的服务。基础设施行业门类很多，有各自不同的特点和要求。我市可以借鉴英国经验，将城市基础设施项目分为经营性、准经营性和非经营性项目，进行分类管理。对于经营性项目，即有足够资金流入和收费机制，可以通过向社会收取服务费回收投资的项目，包括收费公路、收费桥梁和自来水、燃气、污水处理等，政府投资应从其中退出，广泛吸引社会资本进入。对于准经营性项目，即有一定的收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但因市场、政策及收费价格等因素，无法收回成本的项目，包括轨道交通、过江隧道等，可通过财政适当贴息或给予土地开发权等多种政策优惠来吸收社会资本进入。对于非经营性项目，主要指无收费机制的项目，包括不收费道路、城市绿化等，可以积极探索政府购买服务的方式，由民营企业替代政府进行项目投资并提供服务，政府定期向企业支付服务使用费。
　　上述三种吸引社会资本进入的方式，都要坚持公开、公平、公正的原则，严格通过招投标来选择投资者。目前我市在引进社会资本投资基础设施项目时，很多都是采取一对一谈判方式，要么一个项目需要花费很长的时间，甚至几年谈不成一个项目；要么匆忙上阵，谈成的项目在回报率等关键问题上出现一些失误。采用招投标方式，公开向社会招标选择投资主体，可以使各投资主体在同一平台上竞争，通过竞争提高项目投资和运营效率。今后，我市所有达到一定限额的基础设施项目，都应该按照《中华人民共和国招标投标法》，采取向社会公开招投标的方式，择优确定投资者。
　　三、合理确定产品和服务价格，建立相应的收益补偿机制，是推进城市基础设施投融资市场化改革的前提。我市也应制定科学的定价政策，建立合理的投资回报补偿机制，保证基础设施投资者合法、合理的利益。城市基础设施大多数都有一定的自然垄断性和社会福利性，其产品或服务的价格不能实行市场自由定价原则，而应由消费者、生产商和政府协商确定。在城市基础设施投融资市场化改革前，英国政府在制定价格时也是首先考虑政治因素，其次才考虑经济因素，因而不能刺激企业提高生产效率。为推进城市基础设施投资市场化改革，英国政府十分注意建立相应的价格管理机制和收益补偿机制，合理控制投资者的回报风险。确定城市基础设施服务价格政策的基本思路是：以经济效率为准则，根据公众的承受能力以及分配体制，使其既反映价值又反映供求，既具有刺激企业努力降低成本提高效率的功能，又不损害公共利益维护社会分配效率。按照这个思路，英国建立了“RPI-X价格管制模型”。RPI为零售价格指数（Retail Price Index, 即通货膨胀率），X是政府对企业所规定的生产效率增长率。政府对X值作周期性调整。企业只要使生产效率的实际增长率高于政府规定的X值，就可取得较多的利润。这就促使企业自觉优化生产要素组合，进行技术革新和加强企业内部管理，以提高生产效率，从而不断得到自我发展。英国的定价政策充分考虑了企业追求利润的要求。而我市对基础设施领域的价格采取从低定价的原则，大多数产品的价格都低于其边际成本,社会资本投资后回收成本并取得合理利润相对困难。社会资本投资主体，包括民营企业和个人，其投资行为完全是商业化的，目的是追求投资收益，“无利可图”就会使社会资本面对这类投资需求踌躇不前。收益怎么获得，亏损怎么进行补偿，已成为基础设施领域吸引社会资本的一个核心问题。
　　我市吸引社会资本进入经营性和准经营性基础设施领域，必须改革城市基础设施产品定价方式，合理确定基础设施产品价格，让投资者有利可图。要在综合考虑市场资源合理配置和保证社会公共利益的前提下，建立与物价总水平、居民收入水平以及企业运营成本相适应的价格联动机制。对于低收入阶层的承受能力问题，可以通过提高最低工资标准、健全社会保障制度、加大对低收入者转移支付力度等办法来解决。非经营性和准经营性项目由于自身特点，不能通过经营手段回收成本，或者经营所取得的利润低于社会平均利润。若没有政府的财政补贴，就不可能吸引社会资本进入。政府应在测算总体支付能力的基础上，对此类项目提供必要的财政补贴，以确保投资者能够合理回收成本并获得社会平均利润。尽管在这个过程中政府要付出一定代价，但这种代价要比完全由政府投资或由政府承担投资风险，以及由于一些国有企业的低效率运营，财政不得不不断增加补贴要合算得多。
　　四、加强对基础设施建设经营的监管，是推进基础设施投融资市场化的关键。我市推进基础设施投资市场化，也不能一放了之，必须加强监管，维护公众利益。城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，不论是由国有企业直接经营管理，还是由私人企业来投资经营都必须接受政府的监督。对于前者，政府通过直接控制向企业的预算拨款数额、审批企业投资规模和项目、任免企业负责人、对企业的定价和赢利分配做出限制等方式来实施监督。对于民营企业投资经营的城市基础设施项目，政府监督控制的方式主要是与企业签定合同，规定双方的权力义务关系。把市场竞争机制引入城市基础设施投资运营，把部分城市基础设施交给社会资本投资经营，不但不能减少政府的监管职能，反而对政府监管提出了更高、更严格的要求。这是因为，城市基础设施是城市生产和生活的基础，涉及巨大的社会公共利益，政府有责任对其投资运营进行严格监督，以确保公众的利益，确保城市生产和生活的稳定。在政府直接投资经营的情况下，政府的监控当然不是大问题，但是市场化以后，城市基础设施的经营功能和监管功能相分离，政府监控问题就突出地表现出来了。英国在推进城市基础设施投融资市场化改革的进程中，政府广泛运用各种特权对城市基础设施建设经营进行多方面的控制。这种控制随着政府资金比例的减少，不但没有放松，反而变得越来越具体，越来越细致。英国供水和污水处理是其中极好的一个实例。1989年，英国对英格兰和威尔士的所有供水和污水处理机构都实施了民营化，但为了加强监控，英国除了设有国家级的环境和地区事物部以外，还成立了三家独立的监管机构即江河管理局、水务办公室、饮用水稽查处，周期性地复查这些民营水务企业所提供的产品是否符合政府所确定的必要标准。饮用水督察处稽核并采取强制措施迫使这些企业遵守这些标准，从而使其提供的产品和服务基本上完全达到标准。英国的实践证明，推进城市基础设施市场化改革，把市场竞争机制引入城市基础设施领域，绝不能一放了之，一卖了之，而是要同步推动政府职能的进一步转变和完善，切实加强对城市基础设施建设经营的监管与服务。政府主管部门要进一步转变管理方式，从直接管理转向宏观管理，从对企业负责转向对公众负责，把主要精力放到制定发展政策、规划、建设计划和加强市场监管上来，对进入城市基础设施领域的企业资格和经营行为、产品和服务质量等情况进行监督，促使企业按照合同要求规范经营，提供符合标准的产品和服务。
　　依法管理是形成良好的监管框架和提高监管能力的基础。自20世纪80年代起，英国以政府管制立法为先导，制定了《特许经营法》、《煤气法》、《自来水法》等一系列法律，规定了政府与投资者的责任与权利，这使基础设施投融资市场化改革具有法律依据和实施程序。同时，政府通过与企业签定特许经营合同，明确与获得特许经营权的企业之间的权利和义务。我市推进城市基础设施投融资市场化，也应有相应的法规进行规范。要抓紧制定《城市基础设施特许经营办法》等相关法规，对基础设施建设特许经营权的授予、基础设施产品和服务价格的确定和调整、政府部门的监管责任等重大问题予以明确，使基础设施投资市场化改革有章可循，有法可依。

　　武汉市委政研室经济处何建文

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